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Carreira
02 outubro 2012

Proposta de Súmula Vinculante n.º 18

A ANPM peticionou pleiteando junto ao Supremo Tribunal Federal seu ingresso como amicus curiae na PSV - Proposta de Súmula Vinculante n.º 18, o que foi deferido. A petição foi subscrita pelo Advogado e Procurador do Município de Belo Horizonte Cristiano Reis Giuliani e sugere a extensão do debate às carreiras da advocacia pública na União, nos Estados e nos Municípios, com esta redação:

 

"O exercício das funções da Advocacia Pública na União, no Estados e nos Municípios, constitui atividade exclusiva dos advogados públicos efetivos, a teor do que dispõe a Constituição Federal de 1988".

 

A seguir, o documento na íntegra:

 

Excelentíssimo Senhor Ministro Presidente do Supremo Tribunal Federal
PROPOSTA DE SÚMULA VINCULANTE N. 18


ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PROCURADORES MUNICIPAIS – A N P M, pessoa jurídica de direito privado, inscrita no CNPJ sob n. 04.363.019/0001-53, com domicílio na rua Siqueira Campos, 1184, sala 909, Centro, Porto Alegre, RS, representada por sua Presidente, CRISTIANE DA COSTA NERY, brasileira, Cart. Ident. n. 9058771041, CPF n. 730.460.430-15, domiciliada na rua Afonso Taunay, 180/409, bairro Boa Vista, Porto Alegre, RS, vem manifestar-se nos autos da PSV n. 18, em referência, nos termos do art. 3º, § 2º, da Lei n. 11.419, de 19.12.06, da Resolução n. 388/STF, de 05.12.08, e do Edital de 23.03.09, publicado no DJU de 17.04.09.

 

I – DA TEMPESTIVIDADE
Consta do edital da Proposta de Súmula Vinculante n. 18:
“Conforme a Resolução nº 388-STF, publicada em 10 de dezembro de 2008, no Diário da Justiça Eletrônico, e nos termos do § 2º do artigo 3º da Lei nº 11.417/2006, ficam cientes os interessados para, querendo, manifestarem-se no prazo de 5 (cinco) dias depois de findo o prazo de 20 (vinte) dias acima fixado, que passa a fluir a partir da publicação deste edital no Diário da Justiça Eletrônico.”

 

O prazo de vinte dias, mencionado no edital, encerrou-se no último dia 11.05, conforme certidão proferida nos autos, a partir de quando, portanto, iniciou-se a contagem do quinquídio para a manifestação dos interessados, cujo termo final se encerra no sábado, 16.05, prorrogando-se para a segunda-feira subsequente o término do prazo para protocolo da petição. Mostra-se tempestiva, pois, esta manifestação.

 

II – DA LEGITIMAÇÃO DA ANPM PARA DEFESA DOS INTERESSES DOS PROCURADORES MUNICIPAIS
A Associação Nacional dos Procuradores Municipais – ANPM – é sociedade civil sem fins lucrativos, representativa da categoria profissional dos Procuradores Municipais e integrada pelos membros da carreira do mesmo nome.

 

Desde sua fundação, a ANPM vem participando ativamente dos debates nacionais em prol dos Procuradores dos Municípios de todo o País, seja na preparação dos encontros e eventos jurídicos de interesse da categoria, seja nas reuniões e discussões sobre propostas legislativas que interferem na defesa jurídica dos Municípios.

 

Mais recentemente, a ANPM tem atuado na Câmara dos Deputados e no Senado Federal com vistas à aprovação da Proposta de Emenda Constitucional que inclui expressamente os Procuradores Municipais no rol do art. 132 da Constituição (1) , tendo a ANPM logrado o êxito de conseguir a aprovação nas Comissões internas daquelas Casas e inserir o tema na próxima votação da Reforma do Judiciário.

 

De acordo com o art. 3º de seu Estatuto, a Associação tem por finalidade “o estudo, defesa, coordenação e representação dos interesses econômicos e profissionais dos integrantes da categoria de Procuradores Municipais”.

 

III – DA PROPOSTA DE SÚMULA VINCULANTE – INICIAL
A União dos Advogados Públicos Federal do Brasil – UNAFE – propõe a edição de súmula vinculante, nos termos da Lei n. 11.417/2006, e sugere esta redação:

 

“O exercício das funções da Advocacia Pública Federal constitui atividade exclusiva dos seus integrantes efetivos, a teor do artigo 131 da Constituição Federal de 1988”.

 

Alternativamente, sugere a extensão do debate às carreiras da advocacia pública na União, nos Estados, no Distrito Federal e nos municípios, com esta redação:

 

“O exercício das funções da Advocacia Pública, na União, nos Estados e nos Municípios, nestes onde houver, constitui atividade exclusiva dos advogados públicos efetivos, a teor dos artigos 131 e 132 da Constituição Federal de 1988.”

 

Fundamenta a UNAFE (proponente) na posição constitucional dos advogados públicos, erigidos à categoria de função essencial à justiça por meio dos arts. 131 e 132 da Constituição.
Argumenta com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmada nas ADIs n. 881, 159, 2682, 217, 1679, 2581, 3706, 484, 4144 e 3786.

 

A mesma argumentação deduzida pela Proponente conduz à inclusão dos procuradores municipais entre as atividades exclusivas de Estado, por suas procuradorias, e as funções essenciais à justiça, previstas no art. 132 da Constituição.

 

IV – DA IMPOSSIBILIDADE DE DELEGAÇÃO DA ADVOCACIA PÚBLICA – ATIVIDADE TÍPICA DE ESTADO – COMPETÊNCIA PRIVATIVA DAS PROCURADORIAS
A atividade das procuradorias dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios inclui-se entre as atividades típicas de Estado e, por isso mesmo, impassíveis de delegação, conforme já decidiu o Supremo Tribunal Federal na ADI n. 881-MC, rel. Min. CELSO DE MELLO, verbis:

 

ADI 881-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 25/04/97
"O desempenho das atividades de assessoramento jurídico no âmbito do Poder Executivo estadual traduz prerrogativa de índole constitucional outorgada aos Procuradores do Estado pela Carta Federal. A Constituição da República, em seu art. 132, operou uma inderrogável imputação de específica e exclusiva atividade funcional aos membros integrantes da Advocacia Pública do Estado, cujo processo de investidura no cargo que exercem depende, sempre, de prévia aprovação em concurso público de provas e títulos."

 

O mandato ad judicia, para advogados privados, só se admite para causas específicas, diante de situações excepcionais, conforme registra este precedente:

 

Pet 409-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 29/06/90
"Representação judicial não excludente da Constituição de mandatário ad judicia para causa específica. Ao conferir aos procuradores dos Estados e do Distrito Federal a sua representação judicial, o artigo 132 da Constituição veicula norma de organização administrativa, sem tolher a capacidade de tais entidades federativas para conferir mandato ad judicia a outros advogados para causas especiais."

 

A indelegabilidade das atividades típicas de Estado restou assentada no Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI n. 1.717-DF:

 

ADI n. 1.717, DJU 28/3/2003, rel. Min. SYDNEY SANCHES
“a interpretação conjugada dos artigos 5°, XIII, 22, XVI, 21, XXIV, 70, parágrafo único, 149 e 175 da Constituição Federal, leva à conclusão, no sentido da indelegabilidade, a uma entidade privada, de atividade típica de Estado, que abrange até poder de polícia, de tributar e de punir, no que concerne ao exercício de atividades profissionais regulamentadas, como ocorre com os dispositivos impugnados.

 

V – PROCURADORIAS MUNICIPAIS – ORGANIZAÇÃO EM CARREIRA – NECESSIDADE DE CONCURSO PÚBLICO
Por outro lado, os procuradores municipais devem ser organizados em carreira, na qual o ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as fases.

 

A determinação vem expressa no art. 132 da Constituição, a par de constar nas disposições referentes à administração pública, notadamente o art. 37, II.
É certo que o art. 132, CF, não inclui expressamente os procuradores municipais. Todavia, o princípio da simetria, amplamente reconhecido na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, e a interpretação sistemática da Constituição excluem qualquer possibilidade de que os advogados públicos dos municípios possam advir exclusivamente de cargos comissionados ou funções de confiança.

 

A observância do princípio da simetria para os Municípios tem previsão no art. 29 da Constituição, segundo o qual esses entes federados regem-se por lei orgânica, “atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado”. A respeito, registrou VALÉRIO CÉSAR MILANI E SILVA, em sede doutrinária:

 

“O Município não pode, em total contra-senso ao que determina a Constituição Federal, criar sua advocacia pública essencialmente com servidores comissionados, pois estaria se afastando do modelo constitucionalmente desenhado e adotando um modelo assimétrico e inconstitucional.

 

O modelo a ser seguido é o constitucional, que impõe o ingresso na carreira da advocacia pública por meio de concurso público de provas e títulos e que deve ser reprisado nas Leis Orgânicas municipais, em atenção ao princípio da simetria e ao regime principiológico da administração pública.” (2)

 

Os “princípios estabelecidos nesta Constituição” inserem-se na categoria de “normas centrais federais”, na classificação de RAUL MACHADO HORTA (3), e se irradiam para os entes federados.

 

Um desses princípios é a estruturação da carreira de procurador, prevista no art. 132, CF, específica e literalmente para os procuradores dos Estados e do Distrito Federal, e que se dirige aos Municípios por força da expressão “princípios estabelecidos nesta Constituição”, constante do art. 29, CF.

 

Entre as múltiplas funções de consultoria e defesa dos interesses dos Municípios, a cobrança de tributos exemplifica a exclusividade de atuação dos procuradores, já que somente pode ocorrer “mediante atividade administrativa plenamente vinculada” (art. 3º, CTN). Isso significa que se trata de atividade típica do poder de império estatal e, portanto, indelegável a particular. Corrobora, a propósito, o capítulo I do título VI da Constituição, que revela a titularidade exclusiva dos entes da federação para exercer a competência tributária, desde os “princípios gerais” (4) até as “limitações” recíprocas do poder de tributar (5) e a “repartição das receitas tributárias (6), passando pela discriminação taxativa e específica dos impostos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (7) . O art. 7º do Código Tributário Nacional, por sua vez, estabelece a indelegabilidade da competência tributária.

 

Por outro lado, o argumento de que os procuradores devem ter a “confiança” do Prefeito, como expõe a FAMURS (8) em sua manifestação, a dispensar o concurso público, não se insere na autonomia municipal.

 

Ao contrário, o livre arbítrio dos Prefeitos em nomearem procuradores, como cargos em comissão, ofende diretamente os princípios e regras atinentes à administração pública, de obediência obrigatória para os Municípios, a teor do art. 37, caput, e II, da Constituição. Com efeito, o argumento adotado pela FAMURS ofende a regra basilar de exigência de concurso público par ingresso na administração pública, inclusive municipal, que se ampara, a seu turno, no princípio da impessoalidade, assim explicitado por CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO:

 

"Nele se traduz a idéia de que Administração tem que tratar a todos os administrados sem discriminações, benéficas ou detrimentosas. Nem favoritismo nem perseguições são toleráveis. Simpatias ou animosidades pessoais, políticas ou ideológicas não podem interferir na atuação administrativa e muito menos interesses sectários, de facções ou grupos de qualquer espécie. O Princípio em causa não é senão o próprio princípio da igualdade ou isonomia. [...]

 

No texto constitucional há, ainda algumas referências a aplicações concretas deste princípio, como ocorre no art. 37, II, ao exigir que o ingresso em cargo, função ou emprego público depende de concurso público, exatamente para que todos possam disputar-lhes o acesso em plena igualdade." (9)

 

A liberdade assegurada ao Chefe do Executivo para escolher ad nutum o Procurador-Geral, conforme decidiu o Supremo Tribunal Federal na ADI n. 2.682, não se estende aos procuradores, que devem organizar-se em carreira, com ingresso mediante concurso público, nos moldes descritos no art. 132, CF.

 

A terceirização do serviço de defesa jurídica e consultoria, por sua vez, não encontra o mínimo respaldo na ordem constitucional. A contratação de advogados particulares pelos Municípios, como decidiu o Supremo Tribunal Federal na PET n. 409, acima referida, limita-se a situações excepcionais, que refujam ao cotidiano da defesa dos interesses do Município. Assim o dizem os arts. 37, XXI, da Constituição, 13 e 25 da Lei n. 8.666/93, que, ao versarem as regras de licitação, excepcionam a contratação direta, por inexigibilidade.

 

VI – INTERPRETAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO – MISSÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
Em breves palavras, a estruturação das procuradorias municipais em carreira, o ingresso nela por meio de concurso público de provas e títulos com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil e a exclusividade dos procuradores na representação judicial e na consultoria jurídica dos Municípios situam-se no campo da interpretação das normas constitucionais e não na criação livre do direito.

 

Sem embargo dos métodos clássicos e modernos de interpretação da Constituição e da concretização do Estado Democrático de Direito, certo é que a função do Supremo Tribunal Federal, no direito brasileiro, assume as feições de órgão máximo da realização das normas constitucionais, tornando-se “titular de fato das prerrogativas de órgão representativo constituinte”, nas palavras de PAULO BONAVIDES, com referência ao direito alemão, por ERNST FORSTHOFF (10). Sobre as diferenças da interpretação da Constituição nos países desenvolvidos e nos subdesenvolvidos, leciona BONAVIDES:

 

“A interpretação das Constituições tem um sentido nos países desenvolvidos, possuindo outro, porém, inteiramente distinto nos países subdesenvolvidos ou em fase de desenvolvimento. É nestes que os nascentes métodos aplicados este século exercem sua máxima função estabilizadora com relação aos sistemas políticos, fazendo exeqüível a possibilidade de o Estado social compadecer-se com o Estado de Direito num regime de equilíbrio, cuja firmeza relativa se mede por graus.” (11)

 

O tema encontra ressonância na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, como exemplifica este aresto:

 

MS 26603 / DF - DISTRITO FEDERAL
Relator: Ministro CELSO DE MELLO
Julgamento: 04/10/2007
Órgão Julgador: Tribunal Pleno
Publicação
DJe-241 DIVULG 18-12-2008 PUBLIC 19-12-2008
EMENT VOL-02346-02 PP-00318
“[...]

 

A FORÇA NORMATIVA DA CONSTITUIÇÃO E O MONOPÓLIO DA ÚLTIMA PALAVRA, PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, EM MATÉRIA DE INTERPRETAÇÃO CONSTITUCIONAL. - O exercício da jurisdição constitucional, que tem por objetivo preservar a supremacia da Constituição, põe em evidência a dimensão essencialmente política em que se projeta a atividade institucional do Supremo Tribunal Federal, pois, no processo de indagação constitucional, assenta-se a magna prerrogativa de decidir, em última análise, sobre a própria substância do poder. - No poder de interpretar a Lei Fundamental, reside a prerrogativa extraordinária de (re)formulá-la, eis que a interpretação judicial acha-se compreendida entre os processos informais de mutação constitucional, a significar, portanto, que "A Constituição está em elaboração permanente nos Tribunais incumbidos de aplicá-la".

 

Doutrina. Precedentes. - A interpretação constitucional derivada das decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal - a quem se atribuiu a função eminente de "guarda da Constituição" (CF, art. 102, "caput") - assume papel de fundamental importância na organização institucional do Estado brasileiro, a justificar o reconhecimento de que o modelo político-jurídico vigente em nosso País conferiu, à Suprema Corte, a singular prerrogativa de dispor do monopólio da última palavra em tema de exegese das normas inscritas no texto da Lei Fundamental.”

 

Neste contexto, a inserção dos procuradores municipais na disciplina do art. 132 da Constituição encontra eco na peculiaridade da federação brasileira, como ensina JOSÉ AFONSO DA SILVA:

 

“no Brasil, o sistema constitucional eleva os Municípios à categoria de entidades autônomas, isto é, entidades dotadas de organização e governo próprios e competências exclusivas” (12)

 

Na mesma linha, comenta ALEXANDRE DE MORAES:
“A Constituição Federal consagrou o município como entidade federativa indispensável a nosso sistema federativo, integrando-o na organização político-administrativa e garantindo-lhe plena autonomia, como nota na análise dos arts. 1º, 18, 29, 30 e 34, VII, c, todos da Constituição Federal.

 

A autonomia municipal, da mesma forma que a dos Estados-membros, configura-se pela tríplice capacidade de auto-organização e normatização própria, autogoverno e auto-administração.” (13)

O tema encontra eco, também, nos princípios da administração pública e nas regras do art. 37 da Constituição, notadamente seu inciso II, conforme já salientado.

 

VII – CONCLUSÃO
Ante o exposto, a ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PROCURADORES MUNICIPAIS – ANPM – manifesta-se pela edição da súmula vinculante proposta, com a sugestão de aprimoramento da redação indigitada pela Proponente, no sentido de incluir expressamente os Municípios e seus procuradores na atividade exclusiva das funções da advocacia pública municipal, nestes termos:

 

“O exercício das funções da Advocacia Pública na União, no Estados e nos Municípios, constitui atividade exclusiva dos advogados públicos efetivos, a teor do que dispõe a Constituição Federal de 1988.”

 

Pede deferimento.
Brasília, 15 de maio de 2009.

 

Cristiano Reis Giuliani, pp.
Advogado – OAB/MG 74.021 e DF 23.257

_________
1 Art. 132. Os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, organizados em carreira, na qual o ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
Parágrafo único. Aos procuradores referidos neste artigo é assegurada estabilidade após três anos de efetivo exercício, mediante avaliação de desempenho perante os órgãos próprios, após relatório circunstanciado das corregedorias. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

 

2 SILVA, Valério César Milani e. Advocacia pública municipal e o princípio da simetria . Jus Navigandi, Teresina, ano 13, n. 1986, 8 dez. 2008. Disponível em:. Acesso em: 15 maio 2009.

 

3 HORTA, RAUL MACHADO. Estudos de direito constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 1995, pp. 390 e segs.

 

4 Arts. 146 a 149-A da Constituição.

 

5 Arts. 150 a 152 da Constituição.

 

6 Arts. 157 a 162 da Constituição.

 

7 Arts. 153 a 156 da Constituição.

 

8 Federação das Associações de Municípios do Rio Grande do Sul.

 

9 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo, São Paulo: Malheiros, 2008.

 

10 BONAVIDES, PAULO. Curso de direito constitucional. 12ª ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 443. Referência a FORSTHOFF, ERNST. Rechtsstaat im Wandel – Verfassungsrechtlicer Abhanlungen, Stuttgart, 1964, p. 170.

 

11 BONAVIDES, PAULO. Curso de direito constitucional, 12ª ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 444.

 

12 SILVA, JOSÉ AFONSO DA. Curso de direito constitucional positivo. 20ª ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 620.

 

13 MORAES, ALEXANDRE DE. Constituição do Brasil interpretada e legislação constitucional. São Paulo: Atlas, 2002, art. 29, item 29.1, p. 713.

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