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Programas de recuperação fiscal e seleção adversa

VALOR ECONÔMICO | Por Antonio do Amaral Filho, Robinson Barreirinhas e Guilherme Camargo
Publicado em quarta, 24 de maio de 2017

As recentes discussões quanto ao déficit da Previdência, ao novo Refis e à CPI da Dívida Ativa na Câmara de Vereadores de São Paulo tornam importante a análise da relação íntima entre os efeitos dos programas de recuperação fiscal e a eficiência da cobrança dos créditos públicos.


Esses programas, do tipo Refis, geram alívio imediato no fluxo financeiro dos governos, mas esse benefício deve ser sopesado com os efeitos deletérios da seleção adversa, que decorre da informação assimétrica à disposição das pessoas que celebram acordos.

 

É comum o exemplo dos juros para empréstimos quando elevados para todos por conta da inadimplência, sem distinção entre os bons pagadores, que são desincentivados a tomar o empréstimo, dos maus, que aceitam os juros altos, ainda que saibam que não terão condições de quitar a dívida. Para reduzir essa seleção adversa, os bancos adotam medidas para distinguir esses devedores, cobrando juros menores dos bons pagadores, caso das consignações em folha salarial, por exemplo.

 

Os programas de recuperação fiscal geram seleção adversa ao não distinguirem três espécies de devedores: 1- solventes, mas que não pagam por questão de liquidez ou porque aguardam um novo programa, 2- solventes, mas que não pagam porque discordam da cobrança e 3- insolventes.

 

Aderem aos programas de recuperação basicamente aqueles do primeiro tipo, que tenderiam a pagar a dívida mesmo sem o incentivo.

 

É fácil verificar que devedores solventes deixam de pagar tributos como forma de financiar seu capital de giro, muitas vezes aguardando a inclusão no próximo programa de recuperação.

 

Para comprovar isso, analisamos os programas instituídos na última década no município de São Paulo, com regras bem parecidas: descontos de 85% ou 60% nos juros de mora e de 75% ou 50% nas multas, para pagamentos a vista e parcelados em até 10 anos.

 

Ao compararmos o custo da dívida tributária (multa de 20% + IPCA + 12% de juros simples ao ano), com (a) a situação mais benéfica dos últimos programas, com (b) o custo de empréstimo pela taxa média de capital de giro divulgada pelo BC, e com (c) a remuneração pela Selic, percebemos que a partir de atraso superior a cinco anos esse financiamento pela inadimplência tributária é favorável ao contribuinte. A partir do quinto ano dissolve-se o impacto negativo da multa de 20%, e os juros compostos do financiamento bancário passam a ser mais onerosos.

 

No caso de adesão a programa de recuperação, qualquer atraso é mais vantajoso ao devedor e, se tiver disponibilidade do dinheiro para aplica-lo à taxa Selic enquanto aguarda o próximo programa, o ganho é evidentemente maior.

 

Lembrando que é muito fácil adiar o pagamento legalmente, por meio de recursos administrativos que suspendem a exigibilidade do crédito, por exemplo, veja-se que se um contribuinte deixou de pagar R$ 1.000 de ISS em janeiro de 2011, o valor atual devido seria de aproximadamente R$ 3.058, mais vantajoso que tomar empréstimo bancário, cuja dívida somaria R$ 3.393. A adesão ao programa municipal seria uma dádiva, reduzindo a dívida tributária a R$ 1.724.

 

O incentivo à inadimplência é ainda maior, pois há chance nada desprezível de o indébito não ser detectado pelo fisco, hipótese em que, em cinco anos, a dívida é zerada pela decadência.

 

A seleção adversa dos programas, com atratividade para contribuintes que teriam condições de pagar suas dívidas sem os generosos descontos oferecidos, tende a deixar para a cobrança ordinária da dívida ativa apenas os contribuintes insolventes ou aqueles convictos quanto a ser indevida a cobrança e, portanto, do sucesso de suas impugnações judiciais.

 

A constatação dessa realidade é reforçada ao observarmos que, dentre os 100 maiores devedores na dívida ativa que não aderiram ao programa municipal, os solventes são basicamente aqueles altamente combativos, que discutem teses bastante polêmicas no Judiciário: 45% são instituições financeiras ou empresas a elas ligadas e 12% são multinacionais ou grandes empresas nacionais, 9% são empresas públicas com jurisprudência reconhecendo imunidade, 22% podem ser considerados insolventes - devedores em processo de liquidação, com baixa na Receita Federal ou considerados inaptos, ou cujas dívidas ultrapassam mais de mil vezes seu capital social.

 

Para anular ou mitigar essa seleção adversa, é necessário discriminar os créditos da dívida ativa, concedendo vantagens distintas a cada segmento.

 

Critério importante seria o prazo para recebimento, com descontos maiores para créditos que tendem a ser pagos mais tardiamente. Por exemplo, deveria ser oferecido desconto maior para um valor em discussão inicial na Justiça que a outro já próximo do final.

 

Outro critério seria a probabilidade de êxito do fisco, por conta da jurisprudência dominante e situação processual. Se há penhora de dinheiro (hipótese em que a Prefeitura tem disponibilidade de 70% do recurso com base na legislação atual) e há derrota do contribuinte em segunda instância, não há sentido em se conceder o mesmo desconto que para o caso em que não há identificação de patrimônio do devedor.

 

Possível também a distinção pela possibilidade de êxito conforme a própria natureza do tributo. Injustificável conceder desconto maior para uma dívida de IPTU, que tem imóvel como garantia, que para o de ISS, muitas vezes incobrável por falta de bens penhoráveis.

 

Interessa também ao fisco ofertar desconto mais agressivo para dívidas de baixo valor, cuja cobrança é antieconômica.

 

Em suma, é necessário aprimorar os próximos programas de recuperação para que não sejam fatores de seleção adversa, prejudicando o erário e gerando injustiça tributária.

 

 

 

 

 

Antonio Carlos Cintra do Amaral Filho é advogado, economista, procurador do município, ex-procurador geral do município de São Paulo.

 

Robinson Sakiyama Barreirinhas é advogado, procurador do município, ex-secretário dos Negócios Jurídicos do município de São Paulo.

 

Guilherme Bueno de Camargo é advogado, administrador, procurador do município, ex-secretário-adjunto da Educação e da Segurança Pública do Estado de São Paulo.

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